农村依法行政存在的问题及对策

　　浅析xx县农村依法行政存在的问题及对策
　　改革开放以来，我国立法机关集中全力制定符合社会需要的各种必要法律，用以规范政治、经济以及社会生活秩序，力图做到有法可依，以维护社会的稳定局面，巩固安定团结，推动社会的全面进步与发展。但法律是依靠行政机关贯彻执行的，目前，我国农村行政机关有法不依、执法不严、以言代法、以权压法、贪赃枉法等现象仍然存在，因此分析当前农村依法行政存的问题，寻找解决问题的方法，已成了一项刻不容缓的任务。为了进一步推进xx县乡镇和村组依法行政能力，探讨和研究xx县农村依法行政问题，是十分必要的。
　　一、xx县乡镇和村组基本情况
　　xx县位于xx东北部，地处xx省区交界，东经xx°xx'~xx°xx'，北纬xx°xx'~xx°xx'之间，东西最宽xx千米，南北最长xx千米。东与xx县接壤，南与xx县、xx县毗邻，西邻xx县，东北与xx县相连。全县国土面积xxx平方公里，辖xx个乡镇，居住着汉、回、蒙古等xx种民族，农村人口xx万人，少数民族xx万人，是一个边疆民族贫困大县。乡镇机构含党委、政府、人大、纪委、武装、财政、计生、林业、农技服务、国土资源、水务、畜牧、邮电、工商、文化、广播电视、税务、学校、医院、交警等组织，共有xx名在职干部职工，其中：大专以上学历（含大专）xx人，占xx%，大专以下学历xx人，占xx%；30岁以下xx人，占xx%，30岁以上（含30岁）xx人，占xx%。全县共有xx个村民委（社区）xx个村民小组，村“两委”干部人、村“两委”委员人、村小组干部人、农民党员人，其中：高中（中专）学历以上文化人，占%，初中以下文化人，占%。
　　2005年，xx县乡（镇）农村经济总收入达xxx万元，工业总产值（不变价）xxx万元，其中：最高乡镇为xxx万元，最低乡镇为xx万元；农业总产值（不变价）xxx万元，其中：最高乡镇为xx万元，最低乡镇为xx万元；地方财政收入xxx万元，其中：最高乡镇为xxx万元，最低乡镇为xxx万元；乡镇企业营业总收入xxx万元，总产值xxx万元；农民人均纯收入xx元，人均有粮xx公斤。按xx元的脱贫标准，全县还有xx万贫困人口处于温饱线以下。
　　二、依法行政存在的问题
　　（一）法律宣传不到位。
　　从xx县开展法制宣传活动以来，广大农民群众的法律意识不断提高；但在很多经济落后的农村特别是偏远山区，法律宣传仍然面临着很多难题。主要表现为：
　　一是以个人好恶行事，忽视依法行政权力。农村基础行政机关行政权力的特点是命令和服从，不论其行政行为是否全法，都按个人的主观意志去执行，结果以当事人处罚超过了法律执行范围，即处罚过大，引起了当事人不服，提出行政诉讼，结果执法机关败诉。二是以权谋私，知法犯法。少数农村执法部门，乡镇法庭的执法人员以权易钱，损害了执法机关的声誉，在群众中影响很坏。三是重罚轻管，以罚代法。有些农村执法部门在处理违法案件时，偏重于经济处罚，以罚代法，违法当事人没有受到应有的法律制裁，其结果违法者交了罚金就无事了之，仍然做违法事件，给人民群众造成极大危害。
　　（二）乡镇和村小组干部法律意识淡薄。
　　1、乡镇干部法律意识弱化。
　　乡镇行政机关没有足够的法律意识，乡镇干部未能依法行政，工作方法简单和陈腐，法律意识淡漠，甚至视法律为儿戏，存在许多法律“盲点”的实际问题，依法行政能力不高，行政违法现象时有发生。一是认识不到位，法律意识较为淡薄。部分乡镇领导干部法律意识淡薄。思想上，重人治轻法治；工作中，喜欢凭主观臆断下命令，不愿按法律规定去办事，致使有些政策不合法，造成工作失误。更为严重的是，个别乡镇少数领导，为了本乡镇、本站所院校，甚至个人的利益，对违法行为不闻不问，包庇纵容，对正常的执法横加干涉，致使一些违法活动越来越猖獗。二是少数行政执法人员法律意识淡薄。在工作中滥用权力，忘记了权力必须在法律法规规定的范围之内行使的要求。干部中还存在许多“法盲”，有些干部对自己要求不高，只求工作上过得去，平时在做一些违法的活动，如赌博、谋取私利、挪用公款等事件，从中暴露出了我们干部在法律意识还是有所淡薄。三是农村执法人员法律意识淡薄。在观念上和习惯上依然打着“人治”、“权大于一切”的烙印，这些意识、旧观念成了一些行政执法人员滥用职权的思想渊源。
　　（三）农村群众法律知识贫乏。
　　改革开放以来，xx经济社会的不断发展，农村特别是偏远山区农民法律的意识有一定提高，但也只是粗粗的扫了一下法盲，并未从根本上改变农民的知识结构和心理结构，农村和农民的法律意识极其淡薄。
　　一是农民法律意识与经济社会发展步伐加快要求还有差距。从农民自身方面看，有历史因素、传统因素的影响，但更重要的还在于现实的种种主观因素和客观因素。xx县大、民贫、财困，是全国的扶贫重点县和农业大县，农村法制建设比周边县的农村慢了很多，相应的观念转变、法律意识、法制观念的形成就更需要一段过程。农民很少主动接近法律、接受法律，其法律意识大多是被灌输的，消极被动的了解，缺乏切身体会，农民往往印象淡漠，似有若无。同时，xx县农村社会政治体制也没有为农民法律观念的发育创造良好的外部环境。如村委会的实际运作方式，表现出行政力量过于强大，给法律留下的空间有限，有时甚至极为有限。更深一点，在这些偏远地区，由于开放层次低，农村商品经济的发育程度不高，市场功能不全，限制了农民的眼光，他们还难以体会到独立自主、平等地位、自主身份的法律含意，权利与义务的观念也是模糊不清。
　　二是法律在农村的作用显现不全面。法律在农民心中还未获应有的地位，未能在农民的生产、生活中获得现实的生命力。一些有关农村的法律规定，并未真正贴近农村实际，未能实在地深入农民生活。比如村民自治的规定，其条款规定过粗，对于违反有关条款的应负责任没有规定，造成一部分人即使违反其某些规定也不能追究其相应法律责任。同时，由于政府权力的过于扩张，使得纸上的条款与生活实际距离颇大。在部分农村，《村民委员会组织法》实际上已被架空，造成了法律与农民的隔离，不为农民所相信，而一些为农民所依赖所期望的规定，又没有上升为法律。如家庭联产承包责任制和减轻农民负担的基本规定，政策居多，这也使农民看轻了法律。农民是最讲实在的，法律未能实在地给农民以正面的感受，因而也就不易赢得农民的信任、拥戴。加之基层司法中的一些腐败行为往往抹去了法律的积极效应，引发了农民对法律的一些不正确看法，妨碍了农民法律意识的健康提高。
　　（四）有关部门法律监督不力。
　　1、权大还是法大的问题弄不清楚。在我国，法是党的主张和人的意志的体现，是由国家制定并以强制力作为保证实施的行为规则的总和，宪法是我国的根本大法，是衡量是非曲直的最高标准，任何人无论职位高低都不能违宪法违法，任何文件、讲话都不能与宪法和法律相低触。从我县近几年执法检查暴露出来的的问题看，出现有法不依、执法不严、违法不究的问题，有些领导干部对法律观念不强，他们想问题，不考虑是否符合法律规定，常常是我行我素，乱作非为，却忽视了法律对他的束缚，而在权威性下搞强行摊派，搞各种形式的集资，这样挫伤了农村经济发展的积极性。
　　一是执法不严，违法办案。乡镇司法所和法庭在处理违法乱纪法案件时，违反法律程序，侵害公民权益。二是以权压法，以言代法。乡镇一些领导干部，在处理或解决问题往往忽视法律尊严，以自我为中心，以言代法，以权压法，滥用职权。三是执法中的利益观，扭曲了法律的公正性。在执法中，一些行政执法部门对能给本部门带来利益的法律条款积极宣传、执行，反之执行迟缓或不执行，以自己的利益决定了法律法规的态度，严重破坏了执法机关的不正、廉明的形象。
　　三、对策研究
　　（一）切实加大法制宣传力度。
　　要解决农村依法行政的问题，既是依法治国的重点，，也是执法的难点，我认为要解决这样的问题性质下决心，花大力气，提高认识，建立健全长效的执法监督机制，落实过错责任追究制，xx县农村人口分散、农民文化水平低、法律知识匮乏、生产季节性强，法律宣传工作难度大、任务艰巨的特点，采取灵活多样的方式方法进行。通过多种渠道、多种形式的宣传教育，从根本上扭转有法不依、执法不严的状况，推进依法治国。
　　一是结合普法教育，积极开展法律知识的宣传和法制教育工作，在全社会树立宪法和法律的权威。要从各级党政领导做起，领导干部不仅要带头学法、知法、懂法，而且要守法、用法；二是结合实际，通过学习杈高度的法制观念。要消除“人治”、“权大于法”的特权思想，在市场经济条件下，单纯依靠行政命令管理的思维方式和工作方法是不行的，必须学会用法律手段管理经济、社会，提高依法决策的水平和依法行政的能力。
　　（二）建立健全监督考核管理体制。
　　一是建立健全坚实的领导机制。乡镇党委和政府是最直接的一道窗口，直接体现群众对政府一切工作拥护与否、赞成与否、高兴与否、满意与否。首先，要把依法行政工作纳入“一把手工程”，成立强有力的“依法行政”工作领导小组，形成乡镇“一把手”对全乡镇依法行政的落实效果和质量负总责，各分管领导负全责的工作格局。其次，要组织成立依法行政督促检查小组，定期不定期对各站所院校依法行政落实进度和效果进行全程跟踪督查，同时定期对乡镇各部门的依法行政质量实行考核和评议。再次，要实行领导包干联系制度，确定镇党委领导成员每人至少联系1个以上的村或企业，各站所院校负责至少联系1个组；同时乡镇各分管领导要做好对各站所实施依法行政中出现的新问题、新情况的分析、研究和处理。
　　二是增强法制观念，自觉依法办事。有法可依，不等于有法就依，“徒法不足以自行”。要达到有法就依，其中最重要的是加大法制宣传教育力度，提高干部群众的法律意识，树立法制观念，以通过宣传教育，使干部群众对社会主义法典的本质、内容、原则、程序有一个科学的认识和准确的理解，使行政执法人员摒弃法律无用、权力至上的观点。纠正有法不依、执法不严、执法犯法、违法不究的错误做法，提高运用法律手段管理经济和社会事务的本领。依法决策，依法行政。对于广大农民群众，则要使其懂得既要运用法律手段保护自己合法权益，同时也要遵守国家的法律法规，增强尽义务观念，正确处理好国家、集体、个人三者关系，做遵纪守法的模范。
　　三是加强队伍建设，严肃党纪政纪法纪。基层各级党委政府必须注重加强对基层干部队伍的建设，加强他们的自身修养和党性锻炼，帮助他们学习掌握必要的法律知识，熟悉和正确运用与本职工作相关的法律条文，具备运用法律手段完成行政管理职能的相应能力，认清新时期农村社会基本矛盾，学会有理有节做好群众工作，把完成任务与执行政策统一起来；把对上级负责与对群众负责统一起来；各级党委政府要加强对干部队伍的作风整顿，贯彻从严治党、从严治政的方针，对那些违犯党纪法纪政纪的干部要依法依纪严肃查处，决不能姑息迁就；同时，要加强对基层干部自身权益的保护，对那些公然侮骂殴打执法人员、抵抗国家政策的不法分子，要坚决绳之以法。
　　四是建立有效的学习教育机制。首先，要强化乡镇领导和干部对邓小平理论、“三个代表”重要思想等理论知识和党在新时期各项方针、政策的学习，理解、领会、把握其精髓，做到思想上不迷失，行动上不偏航。通过不间断的政治思想教育，强化乡镇领导和干部“依法行政”、“人性化执政”的观念，切实纠正工作中出现的轻民思想和粗暴鲁莽的工作方法；其次，要加大对乡镇干部法制培训力度。对涉及到乡镇工作方方面面的法律法规，要让乡镇干部弄懂钻通，切实纠正部分乡镇干部中存在的重实体轻程序，以及断章取义的草率作法；再次，要强化对乡镇干部“正反典型事例教育”，举一反三，自省自查自纠，提高依法行政水平。
　　五是完善执法责任制。权利义务相一致，权力权责相统一是法治的基本要求，执法人员在执法过程中，故意或过失地违反法律法规，造成重大执法错误所引起的法律责任要予以追究。要做到政务公开、执法程序公开、办事公开，接受社会监督，这样有力推动了依法行政行为。四是加强执法队伍建设，提高执法人员的政治业务素质和职业道德水平。要切实抓好执法人员的思想道德教育，有了良好的思想道德品质，才能秉公执法，自觉抵制来自各方面的干扰，敢于坚持真理，纠正错误。
　　六是建立严格监督机制。首先，要开门纳谏，畅通渠道，聘请社会知名人士担任乡镇“依法行政”监督员，对乡镇工作情况进行经常性监督，定期邀请各级人大代表、政协委员上门“做客”，为乡镇工作“挑刺”，做乡镇政府的“参谋”，及时听取他们的宝贵意见和建议。其次，要开展“阳光操作”，政务公开工作。在乡镇管理中，把不属于保密范围的事项，如国土资源费、企业排污费、社会抚养费征收、计生准生证发放、婚姻登记等等，及时向群众公开公示，让群众参与政务管理和执法监督，确保严格依法行政，执法公正不阿。再次，加大干部监督工作力度。大力推行干部政绩公示制，干部政绩考核自觉接受群众监督评判和检验。切实推进责任追究、错误纠正制度建设，进一步增强乡镇干部的责任感和紧迫感，从源头预防和减少虚假政绩的产生；切实建立群众监督、社会监督和舆论监督三位一体监督机制，确保依法行政真正落实到每个干部的自觉行动之中，落实到每项具体工作之中。
　　四、结论
　　总之，农村依法行政是依法治国的重要组成部分，只有不断发现和揭露在农村依法行政中存在的问题，并监督纠正，才能在农村中得到更好的落实和实施，才能更好地实现我国的依法治国方略。
　　随着我国民主法制建设步伐的加快，干部的法制观念和法律意识也有了较大的增强，依法办事、依法行政自觉性不断提高，但是仍有少数基层干部，在我国由人治转为法治过程中，由于法律意识谈薄，法律知识贫乏，自身法律素养不够，导致在执法过程中作风粗暴，行为恶劣，侵犯了农民群众的权益，造成了对农民群众的损害，不仅妨碍了公务开展，破坏了党群干群关系，而且严重的甚至危及到了农村社会安定，基层政权的巩固。为什么会发生侵权呢，笔者认为，这里面既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。
　　从主观上看，一是少数基层干部法制观念淡薄，潜意识中的人治思想还没有完全消除。受几千年封建思想余毒影响，少数基层干部头脑中的“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的特权思想还根深蒂固。又由于建国后实行的是高度集中的计划经济体制，于是造成少数基层干部在执法中总以执法者自居，以为自己是执法者，执行的是国家公务，别人就只能是俯首称臣，唯命是听，而且在“为公不犯法”的错误思想指导下，作风粗暴，言行偏激，甚至发展到动手动脚殴打群众；二是少数基层干部公仆意识淡漠，权与法的关系摆不正。认为黑头法律不如红头文件，红头文件不如口头意见，县官不如现管，不能正确运用人民群众赋予的权力，而把一个人民公仆应尽的义务看成是自己手中的特权。在执行公务中，习惯于按个人意志办事，以权压法，以言代法，把法律看作是用来治理他人的手段，不愿对群众做耐心细致的思想政治工作；三是受既得利益驱使。少数基层干部动不动就对农民群众罚款、摊派这与他们自身物质利益密切相关。因这些“收入”，都属预算外资金，由部门单位所有和支配，谁家预算外资金收入多，谁家的福利待遇就好，在这种强烈物质利益刺激下，导致一些基层干部想尽方法搞各种创收，对群众罚没收入随意，数额无度，以罚代法，以罚代教，农民不合理负担由此日趋沉重。
　　从客观方面来看，一是基层组织思想政治工作薄弱，少数基层干部党性观念谈化，导致有的基层干部置法纪政纪不顾，滥用手中权力，以权欺压，以权压法，甚至动用权力对群众进行打击报复；二是少数基层干部急功近利，不是从实际出发，量力而行，循序渐进开展工作，而是片面讲求政绩，只注重任务完成如何，而不看完成任务的手段和社会效果，置群众的意愿和承受能力而不顾；三是少数群众利己主义思想严重，个人主义思想作祟，只讲权利享受，不愿履行义务，应向国家缴纳的或集体提留部分，软顶硬拖，甚至公然抗缴，对乡村干部耐心细致和风细雨的工作置之不理，使得一些工作被延误，甚至无法开展，迫使乡镇干部采取强硬措施后方能进行。部分基层干部便奉行“以硬制硬，以蛮对蛮”的信条，不论对象，不论事由，一味推行“通不通，十分钟，再不通，龙卷风”的强硬措施，造成侵权行为发生。
　　解决和纠正少数基层干部侵权行为，笔者认为，主要要做好以下几方面工作：
　　一、增强法制观念，自觉依法办事
　　有法可依，不等于有法就依，“徒法不足以自行”。要达到有法就依，其中最重要的是加大法制宣传教育力度，提高干部群众的法律意识，树立法制观念，以通过宣传教育，使干部群众对社会主义法典的本质、内容、原则、程序有一个科学的认识和准确的理解，使行政执法人员摒弃法律无用、权力至上的观点。纠正有法不依、执法不严、执法犯法、违法不究的错误做法，提高运用法律手段管理经济和社会事务的本领。依法决策，依法行政。对于广大农民群众，则要使其懂得既要运用法律手段保护自己合法权益，同时也要遵守国家的法律法规，增强尽义务观念，正确处理好国家、集体、个人三者关系，做遵纪守法的模范。
　　二、树立群众观点，正确行使权力
　　我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，行政执法人员在执法中，必须牢记党的全心全意为人民服务的宗旨，切实对人民群众负责，把自己的工作建立在广泛的群众基础上，把长期习惯主要依靠行政手段、行政指示、行政命令来管理国家社会经济事务的方式，逐步转变为主要依靠法律手段、依照法定程序进行领导和管理的方式，廉洁奉公，勤政为民，全心全意为人民群众服务，为人民群众掌好权，用好权，当一个人民的好公仆。
　　三、加强队伍建设，严肃党纪政纪法纪
　　基层各级党委政府必须注重加强对基层干部队伍的建设，加强他们的自身修养和党性锻炼，帮助他们学习掌握必要的法律知识，熟悉和正确运用与本职工作相关的法律条文，具备运用法律手段完成行政管理职能的相应能力，认清新时期农村社会基本矛盾，学会有理有节做好群众工作，把完成任务与执行政策统一起来；把对上级负责与对群众负责统一起来；各级党委政府要加强对干部队伍的作风整顿，贯彻从严治党、从严治政的方针，对那些违犯党纪法纪政纪的干部要依法依纪严肃查处，决不能姑息迁就；同时，要加强对基层干部自身权益的保护，对那些公然侮骂殴打执法人员、抵抗国家政策的不法分子，要坚决绳之以法。
　　四、加大监管力度，规范基层干部行政行为
　　目前，在我国新旧体制转换还没有完全完成的情况下，旧体制的弊端尚未完全革除，新体制还在健全过程中，监督管理环节上的漏洞还很多，这些都给滥用权力、执法犯法等各种违法乱纪行为以可乘之机。笔者认为，要制止这些违法乱纪行为的发生，当前最紧迫的是要进一步加强和完善上级政府部门对下级政府部门、政府对所属执法部门、上级执法部门对下级执法部门的行政执法监管力度，建立执法责任制，明确每一个执法人员的责任权限和义务、目标，以强化对具体行政行为的监督。同时乡镇人大应进一步加强执法监督，并把法律监督、舆论监督、群众监督等结合起来，使之形成一个强有力的行政权力监督体系和健全完善的监督体制。对那些违纪违法的行为要坚决查处，促使其执法人员认真履行职责，规范执法行为，提高执法效能，为创造和维护良好的法治环境提供保障。